中国区块链政策普查及监管趋势分析报告(下)

2021-03-05 18:03:23

中国区块链政策普查及监管趋势分析报告(上)

报告摘要

1、2020年区块链产业政策迎来井喷式增长，截至2020年12月31日，中央及各部委及各地方政府发布区块链相关政策至少600部，较2019年上涨近8倍。

2、在中央号召下，各地积极响应纷纷出台区块链相关政策，扶持区块链产业发展。广东（53条）、江苏（53条）、浙江（51条）、北京（44条）等省市发布区块链政策最多。

3、2020年发布的区块链政策中，所涉行业领域包括经济、金融、监管、物流、政务、农业等。同时多项政策强调区块链与大数据、AI、云计算等前端技术的交互联动。

4、北上广等20省市出台专项政策，地方层面的政策类型主要包括：区块链专项政策23部、新基建与数字经济相关政策61部、数字政府政策20余部以及各地政府工作报告与地方十四五规划等。

5、我国相关监管部门对区块链及虚拟货币的监管思路始终是统一的：积极支持和引导区块链技术的应用与创新，逐渐加强对虚拟货币和各类代币的监管力度，坚决打击虚拟货币发行融资和交易等各类非法行为。

6、我国区块链监管的基本框架已经形成，并且保持着相对稳定状态。央行、网信办、工信部权责分明并积极协作，公安司法等各司其职，配合主要监管部门开展各类执法规范行为。

7、当前区块链政策领域仍面临各地政策同质化现象严重、落实情况不佳、产业目标不清、政策吸引力有限等挑战。

8、我们认为，未来2-3年间，区块链产业政策发布的频率将会降低，但虚拟货币监管力度将进一步加强；赋能新基建和数字经济将成为区块链政策的主要目标；数字人民币落地促进相关法律体系更加完善；“以链治链、全面监管”将是区块链治理的基本原则，沙盒监管正成为区块链治理的重要选项。

中国区块链及虚拟货币产业监管现状

（一）区块链及虚拟货币的监管思路及基本监管框架

我国相关监管部门对区块链及虚拟货币的监管思路始终是统一的：积极支持和引导区块链技术的应用与创新，逐渐加强对虚拟货币和各类代币的监管力度，坚决打击虚拟货币发行融资和交易等各类非法行为。

监管框架方面，01区块链和零壹智库在《中国区块链政策普查报告2019》中就已经总结出了我国区块链产业相关的基本监管框架体系。结合近一年国家各级政府出台的一系列监管政策条例来看，我国区块链监管的基本框架已经形成，并且保持着相对稳定状态。

具体来看，由中国人民银行、互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室和中国互联网金融协会及其附属机构主要负责虚拟货币交易、代币融资等具有金融属性的相关活动监管，各地方金融管理部门配合；以中国工业和信息化部（以下简称“工信部”）及其附属机构为主导，通过联合产业界、学术界等各类机构及学者，负责区块链技术的标准化和统一化工作，加速构建区块链标准体系，推动区块链重点标准研制和应用推广；国家互联网信息办公室（以下简称：网信办）则主要负责区块链网络信息服务安全工作，规范和促进区块链技术及相关服务健康发展，规避区块链信息服务安全风险。整体上，在区块链及虚拟货币相关产业监管中，央行、网信办、工信部权责分明并积极协作，公安司法等各司其职，配合主要监管部门开展各类执法规范行为。

图：中国区块链产业基本监管框架

中国区块链政策普查及监管趋势分析报告(下)

来源：01区块链，《中国区块链政策普查报告2019》

（二）央行：加大虚拟货币打击力度，聚焦区块链金融应用

央行2020年在区块链及数字货币领域举措颇多。

在虚拟货币领域，2020年央行及其附属机构逐步加大了对虚拟货币交易、ICO等非法行为的打击力度，并对国内最为常见的虚拟货币场外交易(OTC交易)进行专项整治，同时多次对公众发出虚拟货币相关风险提示。2020年8月5日，在中国人民银行上海总部召开的2020年下半年工作会议中，明确提出要持续做好ICO与虚拟货币交易、P2P网贷等互联网金融风险监测和处置。

另一方面，2020年央行也逐步加快法定数字货币，即数字人民币的研发及试点进程。在央行统筹指导下，自深圳罗湖拉开数字人民币红包试点的序幕以来，数字人民币的版图正不断扩张。深圳、苏州、北京、成都等多地均已开展一轮或多轮数字人民币红包试点，试点场景也从最开始的商超、加油站等纯线下场景扩展到“线下＋线上”相结合的综合场景。与此同时，央行还在积极与京东数科、滴滴出行、拉卡拉等商业机构建立战略合作关系，共同推进数字人民币生态体系建设。在央行的主导之下，中国数字人民币项目正加速稳步推进，其真实面目也逐渐展现在国人面前。

与此同时，央行在2020年聚焦区块链技术在金融领域的应用，积极推进区块链金融的标准化和合规化。2020年2月5日，央行正式发布《金融分布式账本技术安全规范》（JR/T 0184-2020），规定了金融分布式账本的安全体系，是我国金融行业的首个区块链标准。7月13日，央行再次发布了《推动区块链技术规范应用的通知》以及《区块链技术金融应用评估规则》（JR/T 0193-2020）金融行业标准。该标准规定了区块链技术在金融领域应用的实现要求、评估方法和判定准制等。该标准也是国内首个由权威机构颁发、较为完整的对区块链体系和产品的技术标准和评估办法。

从《金融分布式账本技术安全规范》到《区块链技术金融应用评估规则》等一系列规范化文件的发布，可以看出央行层面对区块链技术的重视程度，以及对区块链在金融领域应用价值的肯定。这些标准的出台有望加速金融领域的区块链应用落地，也将为区块链产业提供更多标准化的技术标准参考，提升区块链技术应用效率，并为区块链监管提供更多理论支撑。

（三）网信办：已有超1000家企业获得信息服务备案

自2019年2月15日《区块链信息服务管理规定》（以下简称《管理规定》）正式实施以来，网信办已累计发布了4批次共1015个境内区块链信息服务名称及备案编号。尽管根据《管理规定》，备案仅是对主体区块链信息服务相关情况的登记，不代表对其机构、产品和服务的认可。备案登记只是为了方便网信办及其他有关部门，依据《管理规定》对备案主体进行监督检查，并督促未备案主体尽快履行备案义务。但信息服务备案还是能在一定程度上促进区块链产业健康有序的发展，加强区块链产业的标准化和合规化。

从信息服务备案的区域分布来看，北京（309）、深圳（139）、上海（121）、杭州（104）、广州（60）等五个一线城市的备案数量遥遥领先，五市备案总数占比超过72%。

图8：区块链信息备案数量排名前十的城市

中国区块链政策普查及监管趋势分析报告(下)

资料来源：网信办，01区块链

另外，从四批次共1015个备案信息来看，共涉及814家企业（多家企业申报了多个备案信息），其中上市公司46家；另有至少89家企业关联到182家上市企业。

从备案项目的场景分布情况看，金融相关场景是企业布局的热门赛道，其中以供应链金融为最。据01区块链统计，1015项备案信息中，与金融领域相关的至少126项，占总数比重超过12.4%。具体涵盖供应链金融、数字资产、ABS、支付、中小企业融资服务、金融监管、福费廷交易、跨境贸易、保险理赔、大宗商品交易服务、金融资产交易服务等场景。其中，供应链金融相关项目至少32个，在金融类备案项目中占比超过25.4%。

（四）工信部：加速区块链标准制定，推进区块链基础设施建设

工信部自2016年开始发布《中国区块链技术和应用发展白皮书》，首次提出我国区块链标准化路线图，总结了国内外区块链发展现状和典型应用场景，成为指导产业发展的重要参考资料。此后工信部连续多年发布区块链白皮书，持续关注国内外区块链产业发展。

同时，工信部也在大力推动区块链技术标准建立。2018年3月，工信部开始提出推动全国信息化和工业化融合管理标准化技术委员会、全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会。为尽快推动形成完善的区块链标准体系，对好与国际标准体系的对接，工信部信息化和软件服务业司指导中国电子技术标准化研究院提出全国区块链和分布式记账技术标准化技术委员会组建方案，加快推动标委会成立。

2017年12月，由中国电子技术标准化研究院牵头的首个区块链领域国家标准《信息技术区块链和分布式账本技术参考架构》（计划编号：20173824-T-469）正式立项，标志着区块链国家标准制定的开始，与国际区块链标准制定进度基本同步。

另外，工信部直属科研事业机构中国信息通信研究院于2018年发起可信区块链推进计划，成为国内极具代表性的产学研合作机构。截至2020年7月，可信区块链推进计划已集合400余家区块链企事业单位、科研机构，在技术标准、行业应用、政策法规、国际合作等方向设立工作组21个，在国内国际区块链行业发展和标准化中形成了较大的影响力。

在推进区块链标准体系的同时，工信部也在加大区块链技术设施建设力度。2020年，工信部正式命名“星火”作为中国自主网络标识体系的新品牌，而“星火·链网”作为国家区块链与工业互联网协同创新的新型基础设施，对进一步推动工业互联网的深入发展，推动国家级区块链新型基础实施的建设布局具有重大意义。

区块链政策及监管面临的挑战及趋势

（一）区块链政策面临的挑战

2020年，区块链产业在中央及各地方政府重视与扶持下发展如火如荼，其政策框架也于发展中趋于完善。但区块链产业仍处于发展早期，在区块链政策方面也存在以下挑战：

1、同质化严重，产业政策精细度有待提升

2020年区块链产业政策春风几乎吹遍全国，但深入对比后发现，各地的区块链政策或规划同质化现象十分严重，鼓励区块链产业发展的举措与此前扶持大数据、人工智能等产业时并无差异，真正能贴合当地实际及区块链产业现状的政策条款并不多见。但是，如果只是基于此前对其他产业的扶持经验，根据企业实缴注册资金和纳税额来决定优惠政策，对区块链企业尤其是区块链初创企业而言实际意义也并不大，也难以快速促进区块链产业发展。

2、部分地区产业目标不清晰，政策吸引力有限

就各省市出台的区块链专项政策而言，我国当前的区块链政策目标主要围绕多技术融合应用和区块链产业应用发展两个方面，而对理论与技术攻关政策目标的重视不足。我国虽在区块链技术应用方面走在世界前列，但就区块链底层核心技术而言仍与部分大国有一定差距。区块链核心技术是区块链产业发展的基石，政府需给予区块链技术成长与创新更高程度重视，为区块链产业发展奠定更加坚实的技术基础。

（二）区块链监管面临的挑战

1、现有监管体系与区块链技术的不匹配

区块链技术的弱中心化特性使得现有法律层面的适用性问题开始凸显。首先，是区块链体系中的责任主体难以明确。很多区块链项目尤其是公链系统中的项目实体并不是以传统的公司组织形式存在，而是以一种新型的基于链上治理机制的去中心化自治组织（DAO）形式存在。与传统公司形式相比，DAO无需在某一司法辖区注册，通过分布式组织架构运营，且项目进出门槛几乎为零。这种组织形式以“自治”为主，对来自政府部门的“他治”具有一定的排斥，很多监管举措无法在链上有效实施，从而对区块链治理提出了巨大挑战。另外，智能合约是当前区块链技术应用的关键要件。但由于合约是代码在事前编纂而成，在应用过程中若出现问题，很难明确相关责任人和变更相关合约内容。现行《合同法》强调当事人的意思自治，并且在满足一定条件下可以撤回或修改现行合同，而智能合约的大量运用，会对当事人的双方意思自治以及合同撤回都构成一定冲击。

2、针对性的区块链法律和制度规范制定相对滞后

2020年鼓励区块链产业发展的政策如雨后春笋般涌现，区块链技术标准体系也在加速建立，区块链在各领域的应用也在快速拓展，其市场规模和影响力都在与日俱增，加强区块链产业监管已是大势所趋。但现实是，当前区块链领域的专业法律和制度规范制定工作依旧相对滞后。这一方面是由于区块链技术发展迅速，监管还需要一定的时间去理解和观察技术创新所带来的各类潜在风险，所以会在一定程度上存在滞后现象；另一方面，区块链去中心化、自我管理、集体维护等特性也在淡化监管的影响，并对现行监管模式造成了冲击，如何制定既能有效监管区块链上的违法行为，又能不阻碍区块链技术创新的法律和制度规范成为各界关注的问题。

（三）区块链产业政策及监管制度的趋势判断

1、政策发布频率将会降低，监管力度将进一步加强

经历了2020年区块链产业政策的发布高潮，全国大多数省市都已经发布了区块链政策/专项计划，其中专项计划多以三年为期。这也就意味着，这些发布三年计划的省市在未来2-3年间不会再次发布专项计划，其他已发布区块链政策的省市短期也不会重复制定或修改相关政策。所以可以预期的是，区块链产业相关的政策发布频率可能会降低，但这并不意味着产业热度会减弱。

另一方面，随着比特币等虚拟货币行情的上涨，以及国际上越来越多的主流机构及投资者认可和参与虚拟货币交易，虚拟货币在国内的热度正在被再次拉升，普通投资者参与的热情与日俱增，各类相关的交易营销活动也可能死灰复燃，所以短期内我国监管部门将保持对虚拟货币的高压态势，继续加强对虚拟货币交易和ICO等非法活动的监管力度。

2、赋能新基建与数字经济将成区块链政策的主要目标

2020年作为“双循环”与“十四五”起步之年，新基建与数字经济发展必将高歌猛进。作为新基建与数字经济的重要组成部分，区块链产业也将受两大发展重点带动，在技术与应用取得全新进展，进入新的发展阶段。政策将在两大重点领域加速区块链布局，为区块链全面赋能新基建与数字经济提供可靠保障与大力扶持。

3、数字人民币落地促使相关法律体系更加完善

2020年是数字人民币研发和应用试点极其迅速的一年，数字人民币的轮廓已基本呈现在世人面前。而国际上关于数字货币的竞争也日益激烈，各国都在加速推进数字货币研发进程。我国的数字人民币项目如今在全球处于领先地位，但若要保持这种优势，除了技术和应用落地上要继续加大力度，与之配套的法律框架和更加完善的监管体系同样重要。在当前数字人民币技术和应用进展顺利的情况下，为数字人民币及其相关产业制定相关法律规范及行业标准将成为央行及其相关监管部门的重要任务。同时，为了保证数字人民币的有序发行流通，加强数字人民币相关违法犯罪行为的打击也已迫在眉睫。

4、“以链治链、全面监管”将是基本治理原则

对区块链的监管应坚持“以链治链、全面监管”的基本原则，借助实名制和备案制等机制设计，并通过设置链上监管节点，加速实现对链上活动的协同监管和穿透式监管，在降低监管成本的同时提升监管的主动性和及时性。这是因为，区块链不仅是被监管的对象，同样也具备赋能监管科技的能力，有望成为监管科技的技术基础。区块链在监管体系中应用可以加强多主体间的协作效率，链上积累的海量数据也可以用于监管规则模型提供运行和优化支撑，更加有效地适应前瞻性监管和监管协调需求。

另一方面，监管部门对金融领域的区块链监管也将更多聚焦应用层和业务层。就技术自身而言，无需将区块链与大数据、人工智能、物联网等其他金融科技区分，按正常的技术监管模式予以监管即可。

5、监管沙盒成为区块链治理的重要选项

对区块链等新型技术产业的监管应该在鼓励技术创新和加强监管力度之间寻求一个相对平衡的状态。沙盒监管是现阶段全球监管部门正在尝试但仍应加大实践力度的监管模式，包括中国在内的多个国家已经将监管沙盒运用于区块链领域。在沙盒模拟中，监管部门能发现区块链技术应用存在的各类问题，为之后制定全局监管策略提供缓冲期和经验积累空间，并与产业端协商解决方案，促进区块链技术在产业端的健康有序发展。而在区块链监管和治理实践中，也可以依次采取单试验项目、局部试点、产业沙盒，最后与全国乃至全球范围内的沙盒联盟协调发展的渐进式监管路径。

参考文献

[1]01区块链，零壹智库.《中国区块链政策普查报告（2019）》

[2]吴桐,李铭.区块链金融监管与治理新维度[J].财经科学,2019(11):1-11.

[3]赵磊,石佳.依法治链:区块链的技术应用与法律监管[J].法律适用,2020(03):33-49.

[4]邓建鹏.区块链的规范监管:困境和出路[J].财经法学,2019(03):31-50.

作者 | 林泽玲蒋照生赵雨桐

编审 | 于百程